周东飞:俄罗斯反腐败立法的启示
12月25日，俄罗斯总统梅德韦杰夫批准了国家杜马(议会下院)和联邦委员会(议会上院)日前相继通过的《反腐败法》草案，并正式签署了这一联邦法律。 这一事件或许可以看作俄罗斯从行动反腐向制度反腐转身的一个标志。普京离任前的一项民意调查显示，32%的俄民众认为其总统任期的不足，是未能有效打击腐败。专家认为，俄罗斯反腐风暴无法阻止腐败蔓延的最重要原因是立法的缺失。或许正是基于对这一判断的认同，梅德韦杰夫接任总统后不久就下令制定了国家反腐计划，计划的首要任务确定为完善反腐败立法工作，弥补现行法律漏洞。 俄罗斯《反腐败法》的出台，同样以镜鉴的方式指出了中国立法领域的一个空白。早在2002年两会期间，就有人大代表提出中国应尽早研究制定《反腐败法》，此后历年两会此类呼声不断。2005年中共中央发布《实施纲要》，提出在5年内建成惩治和预防腐败体系基本框架，并明确要研究制定反腐败方面的专门法律。这一信息曾被媒体解读为，中国《反腐败法》将在2010年出台。 再有几天就已经是2009年了，中国《反腐败法》连进入立法规划的消息都不曾传来。仅就立法周期的要求来判断，此前媒体对于《反腐败法》“生日”的预言极有可能落空。何况，社会对于是否需要制定《反腐败法》的问题，还存在某些争议。有学者提出，完全可以通过完善刑法和刑事诉讼法来解决反腐败过程中存在的法律漏洞问题。这样的观点显然是将反腐败狭隘地看成了对腐败分子的惩处，果真如此自然可以完全依赖刑事法律来对付腐败。俄罗斯未必没有刑法，美国、法国、德国、新加坡未必没有刑法，但它们都制定了专门的《反腐败法》。 《反腐败法》的价值，除了对腐败分子和腐败行为进行惩处之外，更重要的地方还在于它能够以制度化的方式，预防腐败行为的发生和蔓延。此次俄罗斯《反腐败法》一个引人注目之处，是它规定了公务员及其配偶、子女申报和公开财产的义务，这当然不是对腐败的惩罚，而只能看作是对腐败的一种有效的预防。有趣的是，就在梅德韦杰夫就任总统前不久，俄罗斯国家杜马否决了一项要求公务员及其配偶、子女申报财产的法案，理由是如此规定侵犯个人的宪法权利。半年之后，同样的条款却以《反腐败法》的名义得以通过。官员申报财产的问题，在我国讨论已久，呼吁已久，类似的防范措施理应进入《反腐败法》框架之中。 《反腐败法》固然可能涉及反腐败职能机构的扩权问题，但是权力的扩张显然不必然是立法的全部内容。对于反腐败机构权力的界定，既是一个赋权的过程，也是一个规范权力的过程。比如，对颇有争议的“双规”问题，有人担心获得法律承认之后，它会对相关人员的权利造成伤害。如果它已经造成了这样的问题，那只能是规范和监督不到位所致，它需要的恰恰是法律的严格约束。统计表明，80%的腐败案件线索来自举报。与此同时，举报人信息被泄露以至遭受打击报复亡命天涯的悲剧多有发生。《反腐败法》如何保护公民合法权利，显然是不容回避的课题。 面对腐败课题，普京说，“砍下他们的手!”而梅德韦杰夫的回答是，“腐败已变成一个制度性问题，我们应该用制度性的对策来应对。”尽管俄罗斯反腐败的成效仍待时间去验证，但一部《反腐败法》的从容诞生仍给我们以良多启示。